To κουτί της Πανδώρας: συνταγματικά κατοχυρωμένη μονιμότητα των δημοσίων λειτουργών (thinkfree.gr 29/4/2013)

http://www.thinkfree.gr/opinions/%CF%84%CE%BF-%CE%BA%CE%BF%CF%85%CF%84%CE%AF-%CF%84%CE%B7%CF%82-%CF%80%CE%B1%CE%BD%CE%B4%CF%8E%CF%81%CE%B1%CF%82-%CF%83%CF%85%CE%BD%CF%84%CE%B1%CE%B3%CE%BC%CE%B1%CF%84%CE%B9%CE%BA%CE%AC-%CE%BA%CE%B1

Το κουτί της Πανδώρας: συνταγματικά κατοχυρωμένη μονιμότητα των δημοσίων λειτουργών

Η έννοια της μονιμότητας των δημοσίων λειτουργών θεσπίστηκε περί-που έναν αιώνα πριν, στα 1911, από την κυβέρνηση του Ελευθερίου Βενιζέλου, με το όραμα να αποτελέσει «το ριζικώτερον πλήγμα της συναλ-λαγής», όπως υπεραμύνθηκε τότε για αυτή τη νομοθετική μεταρρύθμιση, καθώς εκείνη την εποχή οι δημόσιοι λειτουργοί ήταν έρμαια των κομμάτων και της βασιλικής εξουσίας που διόριζε ή έπαυε αυθαίρετα τους υπαλλήλους από τις θέσεις τους με κριτήριο κυρίως τις πολιτικές πεποιθήσεις τους.

Αυτή η χαοτική και αναξιοκρατική κατάσταση που οδηγούσε στην απόγνωση χιλιάδες υπαλλήλους διαμορφώνοντας ένα καθεστώς τρομο-κρατίας και ανασφάλειας, έπρεπε να παταχθεί και ως λύση φάνταξε τότε η μονιμότητα. Τα πρακτικά της Βουλής μας διαφωτίζουν για τις αντιθέσεις που διατυπώθηκαν. Η αντιπολίτευση είχε επιαημάνει ότι με τη μονιμοποίηση των δημοσίων υπαλλήλων των οποίων ο τρόπος διορισμού ήταν μια άτυπη και γνωστή πρακτική, θα παγιωνόταν ταυτόχρονα και η μελανή κατάσταση της αναξιοκρατίας και της ρουσφετολογίας στη Δημόσια Διοίκηση.

Το αντεπιχείρημα του Ελευθερίου Βενιζέλου ήταν πως εκείνη τη στιγμή, μονιμοποιώντας τους υπαλλήλους που διόρισαν προγενέστερες κυβερνήσεις, θα αποδείκνυε πως η δική του πρόθεση ήταν να πάψουν οι συναλλαγές και να επιτρέψουν στους υπαλλήλους να ασχοληθούν με το λειτούργημά τους δίχως το άγχος μιας επικείμενης απόλυσης. Ο ίδιος καθώς δεν είχε ψηφοθηρικό όφελος από την εισαγωγή ετούτου του άρθρου στο Σύνταγμα, θα εξασφάλιζε για πρώτη φορά μια υγιή και σεβάσμια Δημόσια Διοίκηση.

Η ιστορία έδειξε πως  οι ισχυρισμοί της Αντιπολίτευσης τότε πατούσαν στη ρεαλιστική πραγματικότητα ενώ ο πρωτοπόρος Βενιζέλος, πάντοτε οραματιστής και ιδεολόγος, ξέχασε τον ελληνικό ανθρώπινο παράγοντα και την άρνησή του να εγκαταλείψει την πεπατημένη στις πολιτικές του τακτικές.

Πράγματι, χάρη στη νομοθετική μεταρρύθμιση του μεγάλου πολιτικού για έναν περίπου αιώνα οι δημόσιοι λειτουργοί έμειναν ήσυχοι ότι κανείς δεν μπορούσε να πειράξει ούτε μια τρίχα της κεφαλής τους. Ταυτόχρονα όμως υπήρξαν πολλοί δημόσιοι υπάλληλοι που αντμετώπισαν το λειτούργημά τους ως το καταφύγιο που τους εξασφάλιζε την απόλυτη κάλυψη οποιασδήποτε ατασθαλίας αποτελώντας μια βιοποριστική τακτική που δεν απαιτούσε απαραιτήτως εργασιακό μόχθο. Αρκούσε κάποιος να ...τρυπώσει και να καθίσει σε μια καρέκλα του Δημοσίου για να απολαμβάνει ισόβια το απειρόβλητο της μονιμότητας και τα λοιπά οφέλη που κατόρθωσαν με τον καιρό οι συνδικαλιστές να εξασφαλίζουν πάντοτε πρώτοι, σε αντίθεση με τους αγώνες του ιδιωτικού τομέα που απέδιδαν καρπούς πιο δύσκολα και πιο αιματηρά.

Το επιχείρημα του Ελευθερίου Βενιζέλου, άκρως λογικό και συνετό από μια άποψη, απεδείχθη μάλλον κατά το ήμισυ σωστό, καθώς την περίοδο που θεσπίστηκε η μονιμότητα δεν υπήρξε μέριμνα για την ταυτόχρονη κατα-πολέμηση της ρουσφετολογίας και της αναξιοκρατίας. Αυτό το «παράθυρο» παρέμεινε ορθάνοιχτο απ’ όπου παρεισέφρυσαν κατά καιρούς τεράστια κύματα κομματικώς διορισθέντων, αδιάφορων ικανοτήτων και προσόντων, που ανελίχθηκαν μάλιστα σε θέσεις αιχμής με «του κισσού το πλάνο ψήλωμα» όπως αναφέρει χαρακτηριστικά και ο ποιητής μας Δροσίνης.

Ορδές ψηφοφόρων των εκάστοτε κυβερνήσεων αντάλλαξαν τις ψήφους τους και τις ψήφους των συγγενών τους με μια θέση στο Δημόσιο, παραδίδοντας τις πολιτικές τους αντιλήψεις σαν σκυτάλη από γενιά σε γενιά, καθώς αυτή η φανατικοποίηση  της πολιτικής πεποίθησης υπέκρυπτε το pass partout της πολυπόθητης επαγγελματικής και μισθολογικής εργασιακής εξασφάλισης. Το αποτέλεσμα βέβαια ήταν η Δημόσια Διοίκηση να είναι η χοάνη όλων εκείνων που ανεξαρτήτως αντικειμενικών εργασιακών προσόντων που κατέλαβαν μια καρέκλα και μια σφραγίδα  δίχως να γνωρίζουν – και δίχως να επιδεικνύουν και ζήλο να το μάθουν – το λειτούργημα που όφειλαν να επιτελούν. Για μεγάλο χρονικό διάστημα έμειναν εκτός δημοσίου άτομα με αξιόλογα προσόντα τα οποία δεν συμμετείχαν στο πανηγύρι της αφισσοκόλλησης, του χειροκροτήματος και της ζητωκραυγής στις «αυθόρμητες» και αθρόες πολιτικές συγκεντρώσεις που πραγματοποιούνταν χάρη στον ενθουσιασμό «επίδοξων δημοσίων λειτουργών».

Σαφώς, η συνταγματική κατοχύρωση της μονιμότητας προστάτευσε τους εργαζομένους από αυθαίρετες μεταβολές της υπαλληλικής τους κατάστασης και κυρίως από αυθαίρετες απολύσεις  Όμως έως το 1995 που θεσπίστηκε το ανώτατο συμβούλιο επιλογής προσωπικού (ΑΣΕΠ) δεν υπήρξε νομική μέριμνα για την προσεκτική και αξιοκρατική επιλογή δημοσίων υπαλλήλων. Διενεργήθηκαν ελάχιστοι γραπτοί διαγωνισμοί για την αντικειμενική επιλογή υπαλλήλων με βάση τα τυπικά και ουσιαστικά προσόντα τους ενώ παράλληλα συνεχίζονταν οι αθρόες προσλήψεις παραθυρόθεν.

 Το οξύμωρο ωστόσο είναι ότι παρά το γεγονός της μη αξιοκρατικής πρόσληψης, κατοχυρωνόταν a priori η μονιμότητα δημοσίων λειτουργών ενώ ουδέποτε είχε αξιολογηθεί το επίπεδο γνώσης, εμπειρίας, ήθους και κοινωνικής προσαρμογής των υποψηφίων. Παράλληλα μάλιστα με την οργανική θέση στο Δημόσιο Τομέα, άρχισαν να αναφύονται διάφορα διοικητικής υφής κατασκευάσματα για έμμεσες προσλήψεις όπως είναι η πρόσληψη με σύμβαση αορίστου ή ορισμένου χρόνου που αποτελούσε τον προθάλαμο για τη μεταγενέστερη μονιμοποίηση και τη μετακίνηση υπαλλήλων από αρχικές θέσεις κλητήρων ή καθαριστών σε θέσεις υπαλλήλων δευτεροβάθμιας εκπαίδευσης.

Για μεγάλο χρονικό διάστημα ο τίτλος του Δημόσιου λειτουργού έγινε ταυτόσημη με τον ωχαδελφισμό, την εργασιακή αδιαφορία, την άγνοια των διοικητικών αντικειμένων και της νομοθεσίας, την ταλαιπωρία του πολίτη, την ανία, την οκνηρία, την κοινωνική αδιαφορία, τη γραφειοκρατία, την καρεκλοκενταυρία, την ημιμάθεια, την απείθεια και απειθαρχία, την αθέμιτη συναλλαγή και μια αλυσίδα άλλων διόλου κολακευτικών χαρακτηρισμών για όσους λειτουργούς συνέχιζαν να διατηρούν ψηλά το υπαλληλικό τους φρόνημα και να καταπονούνται για να επιτελέσουν όσο γινόταν πιο ευσυνείδητα το υπαλληλικό τους καθήκον, σεβόμενοι το ψωμί που έτρωγαν και το ρόλο που είχαν αναλάβει.  

Η Δημόσια Διοίκηση στελεχωνόταν επί έναν ολόκληρο αιώνα κυριολεκτικά στην τύχη! Αυτή είναι δυστυχώς η ερμηνεία για τις χαοτικές υπηρεσίες, την πλημμελή εξυπηρέτηση του πολίτη, τη στρεβλή εφαρμογή των νόμων ή την άγνοια των διατάξεων. Αλλά ακόμη και πρόσφατα έως την αναθεώρηση του υπαλληλικού κώδικα του 2007 όπου ορίστηκαν αυστηρά κριτήρια για την επιλογή των δημοσίων υπαλλήλων σε θέσεις προϊσταμένων Τμημάτων, Διευθύνσεων και Γενικών Διευθύνσεων και τον νέο πειθαρχικό κώδικα του 2012 που αυστηροποιεί την εφαρμογή των πειθαρχικών διατάξεων, η ανέλιξη ήταν περισσότερο υπόθεση συνδικαλιστική και κομματική παρά αποτέλεσμα της αξιοκρατικής αξιολόγησης και της επικράτησης των πιο έμπειρων και καταρτισμένων υπαλλήλων.

Αλλά ακόμη και μετά τη θέσπιση του νέου υπαλληλικού κώδικα τα «μαγειρέματα» δεν εξέλειψαν αφού τα ογδόντα μόρια της γενικής αξιολόγησης των υπαλλήλων και της συνέντευξης που υποτίθεται ότι αυτός περνά για να κριθεί η καταλληλότητά του για μια ανώτερη θέση, δίνονται με μαθηματικές προσθαφαιρέσεις ώστε να επιλεγούν συχνά οι «ημέτεροι». Ευτυχώς γλιτώνουν από τη δυναστεία των «πονηρών μαθηματικών» οι κατέχοντες  μεταπτυχιακούς τίτλους  οι οποίοι έχουν ουσιαστικό προβάδισμα.

 Αξίζει πάντως να αναφερθεί ότι η κατοχύρωση της υπαλληλικής μονιμότητας με νόμο αυξημένης συνταγματικής παγίωσης, αποτελεί ελληνική αποκλειστικότητα και δεν συναντάται σε καμία άλλη χώρα της Ευρώπης, της Ασίας ή των Ηνωμένων Πολιτειών, όπου η υπαλληλική μονιμότητα ορίζεται μόνο από τους υπαλληλικούς κώδικες, αφήνοντας μεγάλη ευχέρεια στην πολιτεία να δράσει ακαριαία για την αποκατάσταση της νομιμότητας σε περίπτωση ατασθαλιών. Η ερμηνεία αυτής της ουσιώδους διαφοράς έγκειται στην τήρηση των δημοσιοϋπαλληλικών παραδόσεων καθώς και στην αδιάσειστη αρχή της φερεγγυότητας των κρατικών υπαλλήλων που επιλέγονται με αυστηρές διαδικασίες και σκληρή αξιολόγηση σε άλλες χώρες.

Στην Ελλάδα  η έννοια της μονιμότητας διαστρεβλώθηκε επειδή έλειψε εντέλει η περιφρούρηση της αξιοκρατίας, όπως κασσανδρικά προέβλεψε η Αντιπολίτευση της Κυβέρνησης Βενιζέλου. Και καθώς η Δημόσια Διοίκηση  στελεχώθηκε από άτομα που δεν αξιολογήθηκαν, είναι φυσικό να παρουσιάζει μια ρευστή εικόνα με την απουσία της μεθοδικότητας, του συντονισμού, της συνέπειας και της αποτελεσματικότητας, καθώς οι ικανότητες και οι γνώσεις της πλειονότητας των υπαλλήλων είναι αποκαρδιωτικές.

Παράλληλα με την εξίσωση των αμοιβών με βάση μισθολογικά κλιμάκια που καθορίζονται όχι από την επαγγελματική επίδοση αλλά από τα χρόνια υπηρεσίας των υπαλλήλων και από  τα τυπικά μόνο προσόντα τους, καθίσταται καταφανές ότι μεγάλος αριθμός υπαλλήλων στερείται κινήτρων για την αύξηση της παραγωγικότητας και της επίδοσής τους, γνωρίζοντας πως δεν θα έχουν κανένα επαγγελματικό όφελος από την επίδειξη εργασιακού ζήλου. Αξίζει δε να αναφερθεί ότι οι λίγοι που εκδηλώνουν διάθεση συνεχούς επιμόρφωσης, αντιμετωπίζονται με σκεπτικισμό, καχυποψία και εχθρότητα  καθώς «χαλούν τη συνταγή της ιεραρχικής εξέλιξης» σε άλλους με λιγότερα προσόντα που έχουν όμως με το μέρος τους τους συνδικαλιστές που συμμετέχουν με ψήφο στα υπηρεσιακά συμβούλια επιλογής προΪσταμένων.

Αντιθέτως, η διαφοροποίηση της εργασιακής κουλτούρας δημιουργεί προβλήματα ένταξης στο εργασιακό περιβάλλον και στην ενσωμάτωση των ... διαφορετικών στον εργασιακό στίβο. Παρά την τρικουπική νομοθεσία στα μέσα της δεκαετίας του 1880 «περί προσόντων και πειθαρχικής τιμωρίας των δημοσίων λειτουργών» το πειθαρχικό δίκαιο παρέμενε ανενεργό για πολλές δεκαετίες και οι υποπίπτοντες σε πειθαρχικά παραπτώματα έχαιραν της προστασίας των συναδέλφων τους που συμμετείχαν στα πειθαρχικά συμβούλια τα οποία δεν υπέβαλαν τις αντίστοιχες ποινές.

Το ερώτημα επομένως δεν είναι αν πρέπει ή όχι να αρθεί η μονιμότητα των δημοσίων λειτουργών αλλά πώς θα βελτιωθούν οι παρεχόμενες υπηρεσίες της Δημόσιας Διοίκησης. Τούτο αυτομάτως μετουσιώνεται σε ένα άλλο ερώτημα: Πώς θα διασφαλιστεί η πρόσληψη ικανών, εκπαιδευμένων και πραγματικά άξιων δημόσιων λειτουργών ώστε να αναβαθμιστεί η εικόνα του Ελληνικού Δημοσίου.

Αν αυτός ο στόχος επιτευχθεί, επιβάλλεται να διατηρηθεί η συνταγματικά κατοχυρωμένη μονιμότητα ως αυτονόητη δικλείδα ασφαλείας της ευρυθμίας της Δημόσιας Διοίκησης. Στόχος πρέπει να είναι η εξυγίανση και η αναβάθμιση της Δημόσιας Διοίκησης ώστε η μονιμότητα να μην χρειάζεται συνταγματική περιφρούρηση αλλά να αποτελέσει το αυτονόητο αποτέλεσμα της άριστης εκτέλεσης των καθηκόντων των δημοσίων λειτουργών, όπως συμβαίνει σε ολόκληρη την Ευρώπη.   

Για να συμβεί βεβαίως κάτι τέτοιο, η πολιτική ηγεσία οφείλει να είναι  προσεκτική στον τρόπο που θα θεσμοθετήσει τη στελέχωση των δημόσιων υπηρεσιών και να εφαρμόσει αυστηρότερα μέτρα για την τήρηση των διατάξεων που έχουν παραμείνει ανενεργές για μεγάλο χρονικό διάστημα, παρότι αυτές θα διασφάλιζαν τη διαφάνεια και την εγκυρότητα των διοικητικών διαδικασιών.

Ενδεικτικά θα αναφερθεί ο Ν. 3861/2010 περί Διαύγειας που αφορά την ανάρτηση συγκεκριμένων διοικητικών πράξεων στην ιστοσελίδα Διαύγεια, προκειμένου να τηρείται η συνταγματική αρχή της δημοκρατίας περί συγκυβέρνησης του λαού με την εκτελεστική εξουσία ώστε να μπορεί να ενημερώνεται άμεσα και να παρεμβαίνει άμεσα σε περίπτωση μη νόμιμων διαδικασιών στη Δημόσια Διοίκηση. Ο νόμος αυτός όμως παρότι αποτελεί την κορωνίδα του δημοκρατικού πολιτεύματος, ήδη εν τη γενέσει του έχει καταστρατηγηθεί. Πολλές δημόσιες υπηρεσίες δεν έχουν ακόμη αντιληφθεί τη σοβαρότητα της παράβασής του και το λόγο για τον οποίο θεσπίστηκε.

Το θέμα βέβαια στη Δημόσια Διοίκηση δεν είναι κατά συνέπεια μόνο τι θα απογίνουν οι υπεράριθμοι δημόσιοι υπάλληλοι που ίσως απολυθούν, - πολλοί εκ των οποίων προσελήφθησαν με την ... παραδοσιακή μέθοδο της πολιτικής συναλλαγής, - αλλά πώς κατάφερναν να επιβιώνουν μέσα σε αυτό το σαθρό κλίμα και όσοι υπάλληλοι ευσυνείδητα υπηρέτησαν μια νοσηρή Δημόσια Διοίκηση και προσελήφθησαν με αντικειμενικά και νόμιμα κριτήρια, αποτελώντας τα «μαύρα πρόβατα» σε ένα περιβάλλον όπου η δικαιοσύνη, η αξιοκρατία και το ενδιαφέρον της επιμόρφωσης αποτελούσαν άγνωστες έννοιες και οι οποίοι πολεμώνται για τη ρομαντική οπτική τους και την υπαλληλική τους κατάρτιση και συνέπεια. Ούτε μόνο η κατοχή πτυχίων ούτε μόνο η απόκτηση εμπειρίας αποτελούν μεμονωμένα κριτήρια για την στελέχωση της Δημόσιας Διοίκησης. Απαιτείται μια σειρά ίσως άλλου τύπου αξιολογήσεων ενδεχομένως σκληρών και επίπονων αν θέλουμε κάποτε να αποκτήσουμε μια Δημόσια Διοίκηση για την οποία θα είμαστε περήφανοι.

Θα ήθελα ειλικρινά να ανταλλάξω απόψεις επί του θέματος με δημοσίους υπαλλήλους-πνευματικούς ανθρώπους όπως με τον Αντώνη Σαμαράκη, τη Μαρία Λαμπαδαρίδου Πόθου ή τον Κώστα Καρυωτάκη ώστε να μάθω τις δικές τους εμπειρίες, μιας και αναμφίβολα ανήκαν στους «διαφορετικούς» λειτουργούς της Δημόσιας Διοίκησης που έως πρότινος «κατάπινε τα παιδιά της». Σίγουρα αυτοί εκ των έσω θα μπορούσαν να μας διαφωτίσουν, παρότι ο Κώστας Καρυωτάκης είχε αφήσει αρκετά αιχμές μέσα στην ποίησή του...